比如，DG游戏在2006年的“十一五”规划中，中央的经济增长率设定为7.5%，而地方的预计平均GDP增长为10%，以至于国家发改委紧急发文要求“地方GDP增长减速”。2013年，中央又下发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，强调“不能仅仅把地区生产总值及增长率作为考核评价政绩的主要指标”。

一般认为，官僚总会有规避风险的倾向，即避责、不作为。地方政府的这种积极性从何而来？和多数人的直觉相符，这种强大的动力来源于地方官员职位晋升的机会。

学者注意到，中国的政府体系内部进行着持续的政绩锦标赛。 简单地说，当地的GDP是影响地方官员晋升的主要因素。在这场锦标赛中，某个地区的同级官员运用本地政府的权力，费尽心思发展地方经济，同时提高自身绩效，以争取职位的晋升。

政绩锦标赛最大的作用，就是 在地方官员之间引入了竞争机制。在改革开放初期，政绩锦标赛还未起步，我国司法意义上的产权保护存在很多缺陷，民营企业经常受到歧视，政府的自由裁量权很容易变成“合法伤害权”——就像很多发展中国家的情况一样，政府的腐败和低效是经济发展的最大阻碍——而在政绩锦标赛中，如果本地GDP不能超过自己的竞争对手，官员就可能在晋升竞争中被淘汰。为了推动经济发展、吸引外部投资，主政官员不得不完善当地的商业环境，保护本地企业。

需要说明的是， 我国官员的仕途晋升是非常困难的。以一个典型县的统计数据为参考（来源：《中县干部》），副科与科级职务的比例大概是4:1，而科级与副处级的比例约为7:1。对于大多数基层公务员来说，科级就已经到顶了。而且，一些地方会以年龄划线，追求地方的年轻化，欧博注册比如，35岁以上不再提拔进入乡镇党委，40岁以上不再提拔进入县级领导班子等等。更具体的，影响我国官员晋升绩效的因素，有年龄、职位、政治关联（同事和同乡关系等）、经济绩效等等。学者围绕着这些变量和数据做了大量的研究，发现官员在上一级政府的工作经历对晋升有显著的影响——显然，这是因为这样更容易和上级建立关系——但 即使是在政治关联发生作用的时候，经济绩效也是非常重要的，而且地方政府层级越低，经济绩效的作用也就越大。

官员晋升名额少，经济绩效占考核的比重高，这是政绩锦标赛发生的一个大的背景。

制度基础 行政发包制

但是，政绩锦标赛之所以能发生，基础在于我国的政府体制，尤其是上下级政府的关系。这里从三个方面进行叙述。

行政分权

我国政府在权力分配方面，上级拥有最终权威，下级则拥有具体执行中的自由裁量权，这反映了单一制国家中行政组织的权力分配。在实际操作中，由于结果导向性质的考核方式（见后文）和上下级的信息不对称， 地方政府的自由裁量权相当大，甚至可以利用行政手段直接影响经济活动。

这种分权机制，客观上增强了地方政府对经济的控制力，使得地方政府有能力帮助当地企业的发展。但在这种关系中，虽然上级拥有表面上的绝对权力，但对下级的监督有一定难度；而了解地方政府所作所为的群体，如当地企业、居民，又很难进行制衡。因此，通过机制设计保证地方政府的“掠夺之手”转化为“帮助之手”至关重要。

周黎安就曾经有过一段关于 政府集权与 分权的悖论的论述：“……中央政府主要需要完成两项基本任务：一是为广大百姓提供基本的公共服务，维持政权的长期稳定；二是保证下放给行政代理人的权力不被滥用，中央的政令畅通无阻。这两项任务本质上是冲突的：一方面，为了给广大百姓更好地提供公共服务，欧博代理就必须尽可能把权力下放给基层政府，因为基层政府相对来说更了解当地民众对公共服务的偏好，更了解当地的具体条件。另一方面……下级官员的行为不易监督，权力下放就意味着权力被滥用的危险，甚至被架空，而且权力下放越是到基层，监督就越困难，权力被滥用的威胁也就越大……”

财政分配

而我国解决地方政府积极性和难以监督的问题，靠的是从财政分配上，让下级政府面临经济发展的强激励，即下级政府的税收依赖于当地经济。对当前地方财政体系影响最大的是1994年实行的 分税制改革（与王绍光、胡鞍钢的《国家能力报告》（1993）呼应），它通过划分税权，将税收按照税种划分为中央税、地方税两大税类，确定了中央和地方的收入分配规则。

可是，分税制改革虽然解决了中央财政紧缺的问题，大大增强了中央的宏观调控和大规模投资能力， 但也对地方财政造成了较大的压力。这两把著名的剪刀形象地表现了地方财政的窘境。

财政分配的“两把剪刀”（来源：《政治学基础》课件）

财政的不足导致地方政府想方设法地争取投资。比如，由于中央在 专项转移支付（2009年占转移支付总额的52.2%）的分配上规定较为模糊，上级部门自由裁量权大，为了弥补地方财政收入和支出之间较大的缺口，争取专项资金也就成为了地方官员的重要工作。这一现象被形象地称为“ 跑部钱进”。

2008年，国务院决定新增向各地新增1000亿投资，据报道，“从周一起，赶赴这场千亿元盛宴的地方各路人马就迅速在京城集结，国家发改委周边住满人，连周围胡同的地下室也住满各地来客，‘全是各省市来跑项目的’。”

“吃透政策、谋划项目、主动对接、抓好落实，多措并举向上争取资金”

由于对地方财政的重要性，跑要资金的受重视程度和招商引资在同一量级，通常是地方的一把手亲自带队进京。而且相比之下，欧博官网招商引资从前期支出到投产再到盈利，可能要等到五六年以后，而通过跑要资金，要个三五千万元的项目并非难事。

专项转移支付虽然缓解了地方财政的窘境，但“跑部钱进”的过程过于依赖部门的自由裁量权，各地方在北京的驻京办实际上成为了接待和应酬的场所，甚至 有滋生腐败的风险。《人民日报》这样评价：“专项资金层层拨付，不仅行政成本高企、效率低下，而且还给腐败提供了温床。地方‘跑部钱进’可能需要‘公关’，而资金层层拨付又难避免‘雁过拔毛’。”直到2014年，财政部下发《中央对地方专项转移支付管理办法》，对专项转移支付项目进行清理，才规范了争取资金的流程。

考核标准

除了分权和地方财政改革，我国 结果导向、 人格化的考核标准也是政绩锦标赛重要的一环。简单来说，就是地方政府一把手有最大的权力，也承担最多的责任。这样的好处是行政责任容易确定，“谁主管，谁负责”，避免了官僚之间推诿塞责的问题；同时非常容易将重要的命令通过一级压一级的方式传递到基层，正如官场有一句俗话“千难万难，一把手负责就不难”。

“一票否决”便是这种人格化、结果导向的制度的典型。它的含义是，对于某个官员来说，如果某一项指标没有达到标准，则其他方面做得再好也没有用。对于上级来说，“一票否决”制度是一种强负向激励，实施简单，见效快，而且可以充分表现出自己对该事项的重视程度；可是对下级来说，“一票否决”形成了巨大的考核压力。据报道，有乡党委书记亲手签订了20多份“责任状”，道路交通、森林防火、动物防疫一旦不达标，欧博娱乐所有成绩都归零。

当然，这种制度也带来了一些问题。“上面千条线，下面一根针”，为了按标准完成任务，下级有时不得不搞形式、走过场、伪造数据，甚至利用关系寻求包庇；而且，当一票否决泛滥，考虑到实际操作的可行性，其执行也会偏离正式文件，削弱制度本身的权威性。2019年，《人民日报》发表文章指出，“……如果抓工作不分主次，什么工作都一票否决，也就等于票票否决，其效果必然大打折扣……该一票否决的，绝不含糊，同时要对滥用‘否决’者否决，对随意‘问责’者问责。”

总结起来，我国政府的这种“行政发包制”，以及以上所说的三种特点保障了政绩锦标赛的运行：行政分权和独立财政赋予地方政府对当地经济活动的控制力；分税制将地方财政与经济发展绑定；而考核机制结果导向、人格化的特点，激励当地的主政官员摆脱条条框框的束缚，利用手中的行政权力和财政资源加速本地的发展。

延续 多维度的机制设计

政绩锦标赛是一种不受正式文件保护的非正式制度，如何保持延续性至关重要。而政绩锦标赛强大的生命力就蕴含在本身的机制设计之中。

五级政府

· 从空间维度，中国行政体制是由中央、省、市、县、乡五级政府构成，政绩锦标赛可以发生在任何级别地方政府同一层级、同一官场的地方官员之间，政绩锦标赛的特性又 使其易于向下传播。比如，如果省里要求市一级以GDP为基础进行竞争，那么市一级为了提高自身GDP，又会以在县一级推动政绩锦标赛的进行。

· 从时间维度，当那些官员通过政绩锦标赛获得晋升后，他们自己是政绩锦标赛的优胜者， 自然会维护这场比赛的正常运行，以证明自己的提拔是应得的，这一点在时间维度上保证了制度的稳定性。

结果 以利为利

政绩锦标赛为改革开放后中国经济的快速发展提供了解释，但这种非正式的制度本身必然是有大量问题的。随着国家治理体系的现代化逐步推进，政绩锦标赛的不良后果也开始慢慢地显现。

土地财政

比如，财政收入的短缺使得地方政府不得不寻找可靠的收入来源——其中之一就是土地出让收入。土地出让收入，包括招标、拍卖、挂牌和协议出让土地取得的土地价款等，简单地说，其收入规模大小主要与当地的商业规模和房地产业有关。 土地出让收入是一种预算外收入，不需要与中央政府分享，从而获得地方政府的青睐。在不直接出让的情况下，地方政府可以通过地方融资平台，以土地收入作为抵押，再加上政府信用的隐形背书，从金融机构获得巨额投资（ 这些投资有一个更加熟悉的名字：地方债）。据研究，2003-2011年，中国城市土地出让收入占预算内收入的比例维持在50%以上。

一个城市土地的价值取决于城市基础设施的完善度、投资和居住环境、居民收入预期，因此，土地财政促进官员完善本地区基础设施建设，推动了城市化的发展。但是盲目地借债可能导致灾难性的结果，比如下面的这篇文章就讲述了一个沉重的故事。如果你已经很熟悉，可以直接跳到后一段：

独山县：400亿地方债的背后

今年7月，一个视频把贵州南部的独山县送上了热搜。

这条由观视频工作室发布的视频，展示了独山县的一批“鬼才建筑”，金碧辉煌的古风博物馆、宏壮的“天下水司楼”，与烂尾的黑神庙、空荡荡的产业园区、破旧的居民区“相映成趣”。

这些建筑都建于独山县委原书记潘志立任上。根据公开消息，潘志立于2010年任独山县委书记，直到2018年12月卸任。卸任时， 独山的债务总额约为400亿元人民币，融资成本约为10%（注：即每年需要偿还40亿），而每年财政收入约为10亿。

独山县地处贵州南端，《独山县“十三五”脱贫攻坚规划（2016~2020年）》显示，到“十二五”期末，该县贫困人口共59500人，约为总人口17%，该规划还提到，尽管中央、省、州和县本级在新阶段扶贫开发中投入了大量资金， 但由于贫困面大、贫困程度深，杯水车薪的投入难以满足贫困户发展生产的需要，生产投入严重不足。

估计投资56.5亿元的“盘古庄”（曾用名“湘企商都”）是独山县有代表性的工程。2020年， 盘古庄的开发商刘东旺等人因领导黑社会性质组织罪等，判处有期徒刑二十四年。根据公开报道，2015年，潘志立曾经召开“加快推进湘企商都市场集群建设发展”会议，出席的就有当时的湘企集团董事长刘东旺。2016年，有媒体报道湘企商都项目 拖欠3800余万元农民工工资。新华社采访当地居民时，部分村民表示政府在征地时有 强拆行为。

根据纪委监委披露，除了搞政绩工程，潘志立在被国土部门约谈后，继续扩大违法用地；大肆收受企业贿赂；不执行中央大政方针，搞政治攀附、人身依附，恶化当地政治生态。

2019年7月，潘志立被贵州省纪委监委给予开除党籍、开除公职处分。《中国纪检监察报》评价：“为了政绩，潘志立不认真落实党中央关于打赢脱贫攻坚战的决策部署，罔顾独山县每年财政收入不足10个亿的实际，盲目举债近2亿元打造‘天下第一水司楼’、‘世界最高琉璃陶建筑’等形象工程、政绩工程。”

至于400亿债务何去何从，根据《中国新闻周刊》对县委官员的采访，独山县正在公开拍卖资产回笼资金，且已经派人前往财政部，在财政部指导下，制定了一个化债方案，他表示：

“欠钱总是要还的”

独山县的故事提出了很多问题：单论借贷投资，潘志立的行为是决策失误还是贪赃枉法？为什么潘志立没有动力投入扶贫工作，怎么样的机制才能激励他主动去扶贫？ 地方主政长官又应该受到哪些方面的监督？这些问题都值得我们深思。

官商关系

除此之外，政绩锦标赛的另一个后果，就是官商关系的转变。

按理来说，地方政府与民营企业之间应该只是监管与被监管的关系。但是政绩锦标赛将民营经济与官员仕途绑定在一起。地方政府的行政性和财政性分权赋予其诸多影响经济的手段：比如，土地出让、优惠政策、监督执法、银行信贷等。民营企业需要政府保护，需要发展壮大，地方政府需要税收、工作岗位、GDP，二者一拍即合。

地方政府要吸引民营企业，内靠营商环境、外靠招商引资，尤其对塑造良好的营商环境非常重视。曾经有官员表示“谁跟民企过不去，我们就跟他过不去”，这句话主要是针对下级政府部门与民营企业打交道时的某些官僚主义作风。另外，《经济参考报》（2010）曾经获得过一份江苏沐阳的政府内部文件，里面 要求乡党委书记一年之内引入一个亿元开工项目，否则辞职或降职使用。甚至连县组织部、纪委、法院、检察院的考核中都增加了招商引资这一项。这种扭曲和夸张并不是招商引资的常态，但由此仍可窥见当时当地主政官员的狂热。

在2008年金融危机时期，财政收入仅300亿的合肥市政府拿出175亿元为托底，协助京东方落地合肥。据21世纪经济报道，京东方高管受邀访问合肥时发现，当地政府已经准备好建厂用的土地，还有相关的备选方案，他们 “被当地领导的态度打动了”，后来市委书记亲自挂帅、市长具体操盘做项目推进，最终让京东方下定决心进驻合肥。如今，京东方在合肥的投资已千亿，考虑到其他配套产业，即使只有10倍的乘数效应，其对GDP的拉动也已经超过了合肥一年的GDP总量。

需要注意到的是，政绩锦标赛是对于主政官员个人的激励，因此地方的政企关系很容易演化为个人层面的官商关系（在一些案例中，某个地方官离任之后，民营企业与地方政府的关系就会悄然发生变化）。这种个人化的关系如果不加以监督，很容易形成贪污腐败。党的十九大报告中就指出： “构建亲清新型政商关系，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长。”

未来 任重道远

本文所参照的关于政绩锦标赛的研究大多来源于2013年以前， 特定时期的生产力决定了特定时期的生产关系，近些年来政绩锦标赛的负面作用逐渐浮出水面。

在一段时间内，由于放权过大，一些地方行政主官实际上处于大权独揽的地位。 这与当下国家治理现代化的各项目标都不相容。比如 依法治国要求官员不得随意干预司法，不能像“鸿茅药酒”事件中那样，把地方司法作为保护自己政绩的手段； “以人民为中心”要求发挥人大、政协作用，扩大人民有序政治参与，强化自下而上的监督，也要求官员将精力更多放在实际改善民生的活动中去。 从严治党则要求破解“一把手”监督难题，把权力关在制度的笼子里等等。

我们现今是否还需要政绩锦标赛？如果需要，如何让它适应新时代的要求？如果不需要，我们又以采用何种替代机制保证经济的发展？ 更进一步讲，我们需要什么样的地方政府？

在社会主义新时代，主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，社会的利益诉求倾向于多元化，为了服务于社会发展，政府注定会建立起新的运行机制。

也许，我们更希望政府从普通群众关心的事情做起，提供更便捷的公共服务……

也许，我们需要政府增强司法的公正性，让每个人都感受到公平正义……

也许，我们需要政府进行更多的资源再分配，增强区域发展的协调性……

也许……每个人心中都有自己对政府的期待。

党的十九届四中全会《决定》指出：“国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。”

（正文终）

补充内容：关于政绩锦标赛的学术争论

关于政绩锦标赛的存在性和“政绩出官”的原因，学界一直存在不同的看法。

梅赐琪等（2018）根据1982-2011年中国16个副省级市的数据，发现“政绩锦标赛”经历了三个阶段。1982-1991年，经济业绩对晋升的影响为正，但并不显著；1992-2001年，经济绩效对晋升影响显著；2002-2011年，经济业绩对晋升影响并不显著（注：此处我理解为逐渐下降），而资历呈现出较强的正相关关系。

他们对“政绩出官”现象进行如下解释：在改革开放初期，由于计划经济时代的惯性，只有少部分官员重视经济发展而获得晋升；在第二阶段，越来越多官员意识到可以通过发展经济来获得晋升，而上级也通过晋升经济表现突出的官员推动经济（注：此处和‘政绩锦标赛的延续机制’一节相对应）；在第三阶段，所有官员都开始重视经济业绩，他们之间相对差距逐渐减小，其他因素开始更多地左右晋升。

杨其静等（2013）分析了2003-2012年中国20个省区市委书记的仕途数据，并未找到经济绩效和晋升概率直接相关的证据，仅仅发现经济增长率省内排名前10的市委书记可能比其他市委书记享有更多的晋升机会。因此，他们认为“政绩锦标赛”很可能只是一种资格赛，即经济绩效是一种晋升的最低门槛，而不是决定性因素。

关于地方政府推动经济发展的原因，除了本文介绍的“晋升标准”假说、“财政联邦主义”假说之外，此处再介绍两种。一种假说认为，经济绩效的影响是和“关系”联合发挥作用，即，经济绩效可以显示出自己高超的执政能力，从而获得上级的关注；还有一种假说认为，由于在其他政策领域创新存在风险，提升经济业绩成为官员主要的政策行为。

参考文献：

撰稿| 李正远

图片| 李正远

排版| 付柏韬

审核| 酒井TMS

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